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关于美国海关及边境保护局执行 《维吾尔强迫劳动预防法案》之应对建议
发布时间:2022-07-08 发布者:caobei

  2021年12月23日,美国悍然通过所谓的《维吾尔强迫劳动预防法案》(Uyghur Forced Labor Prevention Act, 以下简称“《法案》”)。2022 年 6 月 13 日,美国海关与边境保护局(U.S. Customs and Boarder Protection,以下简称“CBP”)发布了《法案》项下《给进口商的操作指南》(《OperationalGuideline for Importers》,以下简称“《指南》”),对CBP的执法流程以及进口商所需要的证据进行了规定,并将于 2022 年 6 月 21 日执行适用《法案》的海关程序。2022年6月17日,美国国土安全局公布了《法案》项下《防止进口中国通过强迫劳动开采、生产、制造的产品的策略》(Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined,Produced,or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China,以下简称“《策略》”),其中包含了强迫劳动实体清单、对进口商的指引以及与《法案》的执行有关的工具、措施、资源等内容。在下文中,我们就《策略》和《指南》的重点内容进行说明。

  一、总体影响

  美方声称 《法案》将确保对 1930 年《关税法》第 307 条2的执行,该条规定“禁止进口在外国全部或部分由接受刑罚的罪犯通过劳动、强迫劳动或契约劳动方式开采、生产或制造的产品。”《法案》要求美国海关及边境保护局专员自 2022年 6 月 21 日起推定在中华人民共和国新疆维吾尔自治区全部或部分开采、生产或制造的货物,或从《法案》确定的实体进口的所有货物均存在强迫劳动情况。值得注意的是,该推定也适用于在中国非新疆地区和其他国家生产或者运输的货物,只要货物中含有在新疆地区全部或部分开采、生产或制造的成分。上述推定为“可反驳的推定”,在无相反证据时均被认为有效,此为“有罪推论”,且“举证责任倒置”。

  二、涉及产品

  美方声称下列产业及产品涉及强迫劳动:

  农业(包括原棉、哈密瓜、库尔勒梨、番茄制品、大蒜等产品);手机;清洁用品;建筑业;棉,棉纱,棉织物,轧棉,纺纱厂和棉制品;电子产品组件;采掘业(包括煤、铜、碳氢化合物、石油、铀和锌);人发,假发,发饰

  食品加工工厂;鞋类;手套;酒店服务;冶金级硅;面条;印刷产品;可再生能源(多晶硅、锭、晶片、晶体硅太阳能电池、晶硅太阳能光伏组件);甜菊糖;糖;纺织品(包括服装、床上用品、地毯、羊毛、粘胶等产品);玩具。

  三、海关措施

  根据《指南》,美国海关及边境保护局将针对涉及商品采用四种措施:

  1.扣留(Detention)

  美国海关及边境保护局可根据《法案》对涉及商品进行扣留。对商品进行扣留时,美国海关及边境保护局将发出扣留通知,告知扣留的原因和扣留的时间。扣留通知中还将告知进口商可提供信息对推定进行反驳的程序。自货物提交查验时起,美国海关及边境保护局有5天的时间(不包括周末和节假日)决定是否扣留该商品。5天内未予放行的商品将视同被扣留。

  2.放行(Release)

  如进口商能够提交明确和可信的信息向美国海关及边境保护局证明商品不是采用强迫劳动生产,则进口商对推定的反驳成立,商品将作为推定的例外在进口时予以放行。《法案》要求美国海关及边境保护局需要向美国国会和公众公布报告,详细说明做出例外裁定所涉及的商品和理由。

  3.拒绝入境(Exclusion)

  美国海关及边境保护局可针对其认为违反《法案》的商品,采取拒绝入境措施。进口商可根据《美国法典》第 19 编第 1514 条的规定进行抗辩。

  4.没收(Seizure)

  美国海关及边境保护局可没收其认为违反《法案》的商品。如美国海关及边境保护局决定对商品进行没收,将移交给商品入境港口负责罚没的官员处理。负责罚没的官员将向进口商和商品相关方出具没收通知,详细告知可以采用的救济手段。通知还会详细告知进口商对没收进行复议所需要提交的信息和时间。

  四、救济手段

  依据《策略》及《指南》披露,进口商如想获得产品放行,有两种途径,一是证明进口产品未落入《法案》范畴;二是进口产品属于《法案》所规定的“例外”情形。前者进口商需要提交证据证明:(1)商品不是全部或部分于新疆或清单实体开采、生产或制造的;后者则需要在上述证明之外,再证明(2)进口商采取了尽职调查、有效的供应链追踪和供应链管理措施,以及(3)货物并非全部或部分由强迫劳动开采、生产或制造。前者不是“例外”申请,CBP无需就放行向国会提交报告;而后者就是《法案》所规定的“例外”申请,CBP需要为每一例例外向公众披露进口商提交的信息,并向国会提交报告。显然,证明未落入《法案》的范畴比证明例外所需证据更少,也更容易获得成功放行。

  基于《策略》及《指南》的规定,我们整理了证明上述3方面事实所需的证据,具体情况如下:

  1.供应链追溯:证明产品不是于新疆或由清单实体生产的:

  进口商需提供证据证明出口美国产品中不含有生产于新疆或是清单实体生产的成分,因此需要进行供应链追溯,证明供应链中没有位于新疆或清单上的实体。具体的证据包括以下:

        与整个供应链有关的证据:

进口货物及组成部分的生产流程及供应链地图,以涵盖供应链上的所有环节实体;供应链上各实体名称、联系方式、角色(贸易商或生产商)、生产地址;供应链上每个实体证明无强迫劳动的宣誓书;

         与商品或其组成部分有关的证据:

采购文件(订单、发票、原产地证书、付款文件),运输文件(舱单、提单、运单等),出库、入库文件,进出口文件;

         与生产有关的证据:

         生产记录(订单,产能报告,验厂报告,部件材料投入量与产出量相匹配的证据);如果有来自不同供应商的原材料被混合在一起,应有可审计的程序证明每种原材料的来源。

    此部分证据需让CBP完成出口产品到原材料的追踪,因此供应链上的各实体均需提供采购文件、运输文件、生产记录等,以形成追溯链。

  2.供应链管理:证明进口商已进行供应链尽职调查和供应链管理

   申请“例外”的企业还需要证明自己已经采取了包括尽职调查在内的供应链管理措施,以确保能够识别、预防、降低供应商的强迫劳动风险。具体来说:

       对供应商进行尽职调查的措施包括:

       绘制供应链地图,评估处理供应商的强迫劳动风险,让利益相关者和合作伙伴参与尽调,制定《供应商行为准则》,解决使用中国政府劳动计划的风险,对选择供应商的员工进行反强迫劳动培训,监督供应商遵守行为准则的情况,对尽职调查系统的实施和有效性进行独立的核查,公开报告尽职调查系统的运行情况;

        其他供应链管理措施包括:

        在与潜在的供应商签订合同之前,对其进行强迫劳动的审查,如果在供应链中发现强迫劳动,要求与供应商的合同中必须有纠正措施;如果不采取纠正措施,概述后果,如终止合同关系。进口商应建立一个信息系统来管理供应链信息,利用系统评估风险和影响信息,预防和降低强迫劳动的风险。进口商还可以利用美国政府和非政府组织的出版物及其他信息来预防强迫劳动风险。

  3.劳动合规:证明货物并非由强迫劳动生产

  进口商必须提交证据证明不存在强迫劳动的指标或强迫劳动得到了充分的补救。强迫劳动的指标包括:恐吓和威胁、滥用脆弱性、限制行动、隔离、虐待性的生活和/或工作条件以及过长的工作时间。具体证据可能包括:

  供应链地图,包括每个阶段涉及哪些实体;

  受制于可反驳推定的实体未使用强迫劳动的证据,具体包括完整的工人名单,名单上工人的工资支付情况,工人是否来自新疆,工人的居住状况,表明产出与记录的工人一致的证据(各工种工人数量、原材料投入量、货物产出量、工人工作时间及日产量);

  证明参与产品生产的工人中不是在政府、新疆生产建设兵团或《法案》实体名单上的实体参与下被招募、运输、转移、窝藏或接收的。证据应具体涉及每个实体为确保所有工人都是自愿被招聘的而采取的措施。

  有证据可靠地证明每个来自新疆的工人都是自愿工作的,没有受到威胁或处罚。具体包括招聘自愿、选择工作地点自由、工作及生活条件无强迫劳动指标、宗教信仰及语言自由、免于政府监督及报告等;

  有关劳动合规的可信的审计。

  上述证据为非穷尽列举,进口商可以提交用以证明上述3方面内容的其他证据。同时,CBP建议以英文提交上述证据,并要求上述证据均出自企业的管理或财务系统。

  五、对企业的影响

  由于《法案》采用“有罪推定”,美国进口商承担举证责任向美国海关及边境保护局证明涉及商品不存在强迫劳动或者商品不属于《法案》涉及范围。但上述责任将不可避免地转嫁至我省出口美国的企业。因为美国海关及边境保护局要求进口商提供的供应链跟踪信息几乎都需要由出口企业提供。以我省输美棉织物为例,棉织物出口商如配合美方进口商进行另外申请,需要提供被美方认为是“足够”的文件。这几乎包括经营业务过程中的任何记录,出口商须追溯出口棉织物品的整个供应链,从源头的棉花到最终的棉织物成品。在追溯过程中,出口商须协助进口商提供生产流程图和生产过程所在地区的地图;确定生产过程商没有直接交易的每个上游实体的业务记录,这个流程将无法完成或者产生高额成本。

  同时,上述“举证责任倒置”的影响还将波及出口棉织物的整个产业链中的供应商,包括原材料和中间产品的生产商。当美国海关及边境保护局对进口商品采取扣留、拒绝入境或者没收等措施时。进口商可能就货物的处置与出口商产生分歧,并可能由此产生国际贸易纠纷。美国进口商可能根据美国海关及边境保护局的海关措施重新考虑相关产品的供应链布局及切换货物采购市场,将对我出口企业开展对美贸易产生不利影响。

  六、应对建议

  我们注意到,《策略》文件对美各利益相关方提出了更高的义务要求。行业、民间社会和联邦机构在内的各利益相关方应加强合作,相互配合,所有供应链触及新疆的实体都应采取尽职调查措施,以确保遵守美国法律,并追踪其供应链中可能存在的强迫劳动问题。此外,美方后续将持续协调各方力量,通过内外措施并举,进一步强化《法案》的执法工作。具体体现在以下方面:

  一是CBP将加强科技和技术投入,以提高贸易网络的透明度、改善供应链追溯并加强强迫劳动的执法行动;同时,CBP将考虑加强使用法律授权和工具;

  二是美方将进一步加强多部门联合执法,包括强迫劳动执法工作组、国土安全部战略、政策和计划办公室、CBP以及美国移民和海关执法局在内的有关机构和部门都将参与到《法案》的执法工作中;

  三是强迫劳动执法工作组将继续与非政府组织和私营部门就《法案》的实施进行接触,并与非政府组织和私营部门举办机构间联席会议,讨论执法和贸易便利化机会。

  因此,我们建议出口美国企业应加强与美国进口商的联系和沟通,确认输美产品是否为《法案》涉及商品,一旦美国进口商申请例外排除,在企业能力允许范围内可积极联系国内供应商提供相关材料。在《法案》生效后,密切关注美国海关及边境保护局对《法案》的实施力度,再采取后期应对措施。